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京津冀协同发展背景下建立密承警务合作机制研究

推动京津冀协同发展,是党中央、国务院在新的历史条件下作出的重大决策部署,作为重大国家战略,有利于优化提升首都核心功能,有利于完善城市群形态,有利于引领经济发展新常态,对于探索改革路径、构建区域协调发展体制机制具有重大意义。密云作为全市面积最大的区,是国家生态县和国家生态文明先行示范区,担负着保护首都水源、建设生态屏障和筑牢首都东北大门的重要职责。随着京津冀协同发展国家战略深入推进,维护区域安全稳定被摆上重要议事日程。中办、国办在习近平总书记北京考察二次回访调研报告中,明确提出京津冀协同发展加力推进,首都公共安全隐患亟需统筹化解。面对新的形势、新的任务、新的要求,特别是随着京津冀区域警务合作机制框架协议签订、密云撤县设区加快推进城市化进程,建立密承区域警务合作机制已成为维护区域安全稳定的紧迫任务,必须继承优良传统,持续强化改革创新,进一步提升维护社会稳定、驾驭复杂治安局势、应对突发事件的能力和水平。

一、密承警务合作背景

2015年9月18日,习近平总书记对政法工作作出重要批示,要主动适应新形势,增强风险意识,坚持多方参与、合作共赢、风险共担,加快构建全方位、立体化的公共安全网。同年9月23日,孟建柱同志在全国社会治安防控体系建设工作会议上强调,要紧紧围绕创新立体化社会治安防控体系,推进区域警务合作一体化。公安部也多次就区域警务合作作出重要部署,明确要求把推进京津冀警务协同发展作为事关公安工作全局的一件大事抓紧抓好。在京津冀协同发展大背景下,在京津冀区域警务合作的大框架下,建立密承区域警务合作机制,既是新形势下维护一方稳定、确保一方平安的具体实践,也是京承七区县联防机制的继承与创新。

(一)从价值论角度看,两地地理紧密相连、人文有机融合,有着相同的价值追求。价值论是关于社会事物之间价值关系的运动与变化规律的科学,是一切社会关系的核心内容。价值论认为,不同的价值思维和价值取向对人的思想和行为有着巨大的影响。密云与河北承德历史沿革息息相关,1958年10月密云县由河北省划归北京市管辖,2015年11月撤销密云县,设立密云区。密云区与承德市兴隆、承德、滦平三县交界125.5公里,水相融,地相近,人相亲,文化同源,交通便捷互通,京承高速、京承铁路、京通铁路、京沈客专(在建)贯通两地,人们在思维模式、行为方式、价值追求等方面有着高度的相互认同。以密云新城子镇为例,与河北省承德市滦平县涝洼乡、承德县安匠乡、兴隆县北水泉乡地域相连、人文相近。该镇花园村为四县(区)接壤地区,当地百姓形象地以“一步跨二省,一脚踏四县,鸡鸣惊四乡”形容。涝洼乡乱水河村与新城子镇花园村姻缘关系突出,涝洼乡乱水河村三分之一的妇女嫁到新城子镇花园村。

(二)从区域发展理论看,密承区位功能趋同、发展目标相近,有着共同的发展需求。区域发展理论认为,各经济区域都能形成良好的产业结构,实现合理的地域分工。推动京津冀协同发展,必须要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念。从密承两地情况看,密云区位于北京市东北部,是首都的东北门户和东北部发展带上的重要节点,是首都唯一的地表饮用水源地和5个生态涵养发展区之一。河北省承德市位于首都地表饮用水源——密云水库上游,同属水源保护区和国家生态文明建设示范区,被中央确定为京津冀水源涵养功能区。密承两地作为京津冀水源涵养功能区和国家生态文明建设示范区,共同面临把握北京功能疏解、产业转移的历史机遇。为此,按照北京市、河北省推进京津冀协同发展的安排部署,本着资源共享、责任共担、机制共建、互惠互利的原则,北京市密云区与河北省承德市建立了全面合作共建关系,围绕涵养水源、保护环境、旅游互动、产业对接、机制创新等方面,就建设首都绿色生态安全屏障、加强产业发展对接协作、共建共享公共服务资源、联手打造首都东北安全屏障、共同推进政策机制创新等,全方位、多领域、深层次开展合作,努力开创跨区域的优势互补、良性互动、共赢发展新格局。

(三)从实践论角度看,两地党委政府高度重视、长期互动交流,有着扎实的合作基础。实践是认识的来源和推动认识发展的动力,只有人们的社会实践,才是人们认识外界的真理性标准。京承七区县治安联防协作机制作为“护城河”工程的重要组成部分,成员单位包括北京市怀柔区、平谷区、密云区,河北省承德市承德县、丰宁县、兴隆县、滦平县,每年轮换一个值班区县,至今已走过57年的光辉历程。长期以来,七地党委政府在治安联防协作中,全力支持和保障区域警务协作,发挥了至关重要的主导作用。在由值班区县组织召开的联防委员会年会上,除北京市公安局、承德市公安局领导出席会议外,各地常务副区(县)长均会出席会议并讲话。年会中,值班区县公安局长作京承七区县联防委员会工作报告,回顾当年度区域协作成效,分析查找存在的薄弱环节,提出下步工作展望。期间举行值班区县交接仪式,出席会议的北京市、承德市公安局、区县政府领导在大会上致辞,会后形成会议纪要,抄送各成员单位落实,不断在实践、认识、再实践、再认识中推动区域警务合作创新发展。

(四)从协同论角度看,两地治安状况相似、相互制约影响,有着共同的责任担当。协同论认为,在整个环境中,各个系统间存在着相互影响而又相互合作的关系,比如不同单位间的相互配合与协作,部门间关系的协调,企业间相互竞争的作用,以及系统中的相互干扰和制约等。特别是在当前人、财、物、信息大流动的动态社会环境下,一个城市或地区的治安稳定工作很难独善其身。密承两地同为环京护城河工程关键节点,在125.5公里的交界线上,有5条主要进京通道及9条乡间小路,承担着筑牢首都东北安全屏障的政治责任。历年来,在京承七区县联防委员会领导下,密承两地公安机关充分发挥职责作用,秉承团结、协作的优良传统,坚持务实、高效的工作作风,以维护首都政治稳定和治安稳定为核心,以重大安保环京“护城河”工程为重点,整体联防意识不断提升,区域协作机制不断完善,联合打击能力不断增强,综合防控水平不断提高,为维护区域社会稳定特别是首都安全稳定作出了重要贡献,也为推进京津冀警务协同发展奠定了坚实基础。特别是在重大安保时期,密承两地继承和保持了良好的协作传统,县(分)局之间走访交流,部门之间沟通协作,逐步形成了传统友谊和默契协作机制,仅2015年七区县联合侦破案件245起,抓获网上在逃人员57名,有力彰显了区域警务合作效能。

二、密承警务合作机制的构成及思路

当前,世情、国情发生深刻变化,维护稳定形势更加错综复杂,特别是随着密承两地社会经济快速发展,各种不稳定因素日益凸显,密承两地公安机关共同维护首都安全稳定、服务地区经济社会发展的任务日趋繁重,应对复杂治安局势、社会风险的压力日趋增大。整合密承两地公安力量,汇集地区公安资源,共同应对重大安保考验、重大风险挑战已成为现实需要。密承警务合作机制既要认真分析区域地理及治安特点,又要总结固化京承七区县联防机制经验,在搭平台、明职责、讲原则、建机制、定目标等五大方面,初步设想“一二三四五”的合作机制构成思路。

(一)搭建一个平台

目前,密承两地公安机关没有建立统一的联动指挥平台,仅靠县(分)局间、警种部门间单一、单事进行联系。解决区域警务合作机制的运行,首先是“联”,其后是“动”。信息技术发展为合作提供了平台、创造了条件。因此,首先要通过建机构、建平台、建制度,搭建起互通、高效的警务联动指挥平台。建机构,在密云分局建立跨部门、跨区域的指挥协调中心,由四地(密云区、承德县、兴隆县、滦平县)公安机关主要领导任指挥长、副指挥长,重大安保时期,选派联络员参加指挥部工作,实行联席办公、联合研判、联勤指挥。日常依托四地公安机关指挥平台,协调指挥部日常工作。建平台,借鉴“7+7”区域警务合作成功经验,研发一体化指挥信息平台,实现信息双向即时流转,提升区域联勤联动能力,规范合作事项办理流程。建制度,建立一套科学、完善的组织管理机制,明确警务合作各方的职责权限,确保各地区、各部门、各警种严格履行承诺,避免因职责不清、权限不明而推诿扯皮、造成被动。

(二)突出两大责任

密承两地共同承担维护首都安全稳定的政治责任和维护辖区稳定的属地责任。前者是重点,后者是基础。北京是京畿重地、首善之区。环首都六省区市是北京的护城河,担负着拱卫首都的重大政治责任。首都稳,则全国稳。北京的特殊地位,决定了建立密承警务合作机制对维护好首都的社会稳定,具有重要意义。同时,维护地区稳定也是保首都稳定的基础和前提,进一步增强主动意识,不断拓宽协作领域、充实合作内容、丰富合作手段、提高合作效能,促进地区社会稳定、治安安定。

(三)坚持三个原则

一是坚持党委领导、公安主导。要充分发挥党委政府总揽全局、协调各方的领导核心作用,把密承区域警务合作置于京津冀警务协同发展大局,在北京、承德两市公安机关领导下,争取相关部门支持,发挥各地警方合作作用,认真把警务合作各项措施落到实处。

二是坚持依法高效、科技创新。严格依照法律、法规和有关政策开展警务合作,通过信息共享、警务共助、打防共联, 按照需求方的合理要求, 在最短的时间内, 以最快的速度予以全力配合,实现快速反应、精确打击、有效防范。同时发挥各地科技优势,创新方法思路,积极整合、融合,推动区域警务合作快速发展。

三是坚持融合发展、合作共赢。充分发挥各自优势,积极参与警务合作,彼此互相借鉴成功的经验,完善本地警务工作体系,实现优势互补, 经验共享,促进警务合作协同发展、协调发展、共同发展,构建互动双赢、合作共赢的新格局。

(四)健全四项机制

建立密承区域警务合作机制是公安工作的一项重大革新之举,目前尚没有成型的经验可供借鉴, 也没有固定的模式可以遵循。因此, 要在京津冀警务协调发展框架协议要求下,紧密结合密承两地实际,坚持问题导向,建立统分结合、适度放权的开放式合作机制尤显必要。

一是警务信息共享机制。信息是警务工作的基础,信息共享是增强区域警务合作的基础和前提,但是目前密承两地因缺乏统一的信息交换平台,适用的情报信息资源不丰富,尤其是各地自行开发的信息系统,开放查询权限较小,异地数据检索比对难以及时获取有效信息,共享的信息不能满足异地需求。因此,两地要在促进警务信息资源一体化下功夫,按照京津冀警务协同发展框架协议要求,落实建立重要信息通报制度、建立信息资源共享交换机制、开放情报平台访问权限等措施,同时两地要打破警种、部门、地域之间的信息“壁垒”与限制,依托警务联动指挥平台,在维稳情报、重点人员信息、犯罪预警情报、刑侦基础信息等方面实现共享,力争实现《首都警务大数据发展纲要》第三阶段目标,即2018年至2020年,实现首都警务大数据平台与京津冀地区警务数据平台的有效对接、深度融合、互联互通。

二是打击犯罪协作机制。目前密承两地的打击犯罪协作缺乏长效、动态的管理制度,存在“关系协作”现象,更多的限于重特大案件或地区团伙作案的调查取证、抓人、追赃等个案合作,没有确立起双方公认并遵循的打击犯罪协作机制规范,在很大程度上还要依赖于彼此的友好协作,随意性仍然较大。要摒弃“小我意识”,着眼于打击犯罪工作的大局,依托警务信息共享机制,在查询布控、抓捕追逃、技侦手段、侦查措施等方面,发挥各地特点和优势,坚持做到有案必查,有协作请求及时响应,对协作行动做到认真、负责,有效提高跨区案件的侦查破案效能。

三是治安防控体系共建机制。在生态环境保护方面,密承两地同为国家生态文明示范区及水源保护区,确保首都水源安全责任重大。在旅游合作开发方面,密承两地政府正在整合司马台长城、金山岭长城、雾灵山等密云、承德两地相连的景区景点,加快推进区域性旅游资源合作开发。在公共安全领域方面,每日有近1000辆大货车、大客车经京承高速、101国道过境密承两地,近2万辆河北牌照小客车在密云地区行驶,近3000吨炸药由承德地区生产、运输至密云使用,大量公共安全隐患两地交织叠加、互相影响。因此,要重点加强治安防控体系共建,打破各唱各的调、各吹各的号的现状。按照中办、国办《关于加强社会治安防控体系建设的意见》及全国社会治安防控体系建设工作会议要求,密承两地公安机关紧紧围绕创新立体化社会治安防控体系,坚持精细化、信息化、法治化、社会化,推进两地社会面治安防控、单位内部和重点行业治安防控等“七张网”建设,最大限度地释放现有警力资源,把问题隐患解决在初始、未发之时。

四是警务资源互助机制。随着公安改革深入推进,合理优化配置警务资源已成为亟待解决的现实问题和迫切需要。通过区域警务合作,进一步填补警务资源优化过程中存在的薄弱环节,加强两地警务资源的联建共享,完善补充互补共用、应急支援等机制,最大限度整合利用区域优势资源,交流借鉴经验做法,形成合作区警务资源的科学调配、优势互补。利用移动通信运营商取消京津冀长途漫游费等有利契机,探索建立一体通信系统。在人才队伍建设方面,定期开展队伍建设交流活动,互派民警培训、骨干挂职锻炼;实行公安教育培训资源共享,互派教官授课等,努力提升区域警务主体的整体水平。

(五)实现五个目标

通过建立平台、明确职责、设定原则、健全机制,最终的目标和成效还要体现在以下几方面。

一是维稳基础实。通过联勤指挥平台流转、共享涉恐、涉稳、涉访情报信息,通过强化重点人员信息共享、属地稳控、外围查控,通过公共安全风险隐患源头管控、区域共控,在情报搜集研判、涉稳风险预知预警、维稳措施提前落实等方面,区域合作发挥更加凸显的优势和作用,共同维护密承社会稳定和首都稳定。

二是打防效果佳。通过建立联席会议制度,定期分析研判区域刑事案件、治安案件发案走势,落实承办主体、明确职能权限、规范办理程序、畅通信息渠道,由过去的单案联系、串案通报,逐渐向跨区域联合侦查机制发展,打破区域界限,树立整体作战理念,实现横向联动,及时、有效打击防范区域流窜犯罪。

三是安全屏障牢。在做实环京“护城河”的基础上,密承两地通过开展多维度、深层次警务合作,建立完善各项工作机制,构建合作区域全方位治安防范网络,提高区域治安防范能力,做大首都东北安全屏障的广度和深度,切实发挥“拦截墙、过滤器”作用。

四是联动处置快。在原有协作机制的基础上,建立灵活高效的跨区域扁平化联勤指挥机制,缩短警情滞留和指挥运作时间,按照相关的预案和相邻就近原则,提供跨区域警力支援救助,协同事件发生地区共同快速处置。

五是警务交流广。进一步拓宽合作和警务交流领域,将警务合作范围由“重特大案事件处置、重大活动安全保卫、突出治安问题整治”等工作,向基层基础建设、社会治安防范、队伍教育管理等各项公安业务工作延伸,在日常工作中交流经验,推动各区县警务工作的均衡发展,实现合作效益最大化。

三、推进密承警务合作要把握好五个关系

(一)立足当前与长远发展关系。习近平总书记强调,求实效、谋长远,求的不是一时之效,更有意义的是求得长远之效。当前有成效、长远可持续的事要放胆去做,当前不见效、长远打基础的事也要努力去做。密承警务合作机制要遵循该原则,处理好当前与长远的关系。立足当前就是要积极筹备有关合作事宜,处理好亟待解决的问题,共同促进警务合作机制尽早建立,在短时间突出实效。长远发展就是要准确把握各地治安维稳形势和警务需求,与京津冀协同发展、警务协作等通盘考虑,找准长远发展的方向,研究形成警务合作的长效机制,促进区域警务合作持续发展。

(二)继承传统与发展创新关系。成立57年的京承七区县联防委员会积累了丰富协作经验,保持了良好协作传统。建立密承警务合作机制是继承基础上的创新和发展,但不是离开传统另搞一套,不是照搬照抄,而是进一步丰富完善发扬光大。合作区公安机关应认真汲取以往协作好的做法、好的经验、好的传统,继承57年京承七区县联防委员会的精髓和精华,为密承警务合作机制出对策、谋思路、提建议,共同推进密承警务合作机制创新发展。

(三)顶层设计与基层推动关系。合作区公安机关既是警务合作的探索者、践行者,更是警务合作的受益者、推动者。要按照公安部有关区域警务合作要求,在环首都“7+7”警务合作、京津冀警务协同发展框架、京承七区县联防委员会指导下,突出顶层设计、狠抓基层推动。顶层设计要紧贴实际、科学合理、务实高效,基层推动要把握原则、倡导自主、灵活有效,强化小区域点对点实践探索,最终达到顶层设计和基层推动的良性互动和有机结合。

(四)全局利益与局部利益关系。要在坚持互信、互动、互补、互助的基础上, 牢固树立合作区“一盘棋”的思想, 牢固树立“合作就是资源”的意识, 全面打开关口、留出接口, 敞开平台, 畅通渠道, 坚决打破区域壁垒、部门壁垒、信息壁垒的阻隔, 坚决突破体制、机制瓶颈的阻碍, 主动密切配合, 全力长期协作, 切实把警务合作纳入各级、各警种常态工作。

(五)战时安保与日常合作关系。正是战时的紧密协作,凸显了区域警务合作的重大作用。同样也要认识到,“有备则制人,无备则制于人”,战时较量始于平时准备。区域警务合作基础体现在日常、效果发挥在日常、经验积累在日常,通过日常合作的磨合、运行,形成合作长效机制、快速支援机制、重大安保协作机制,为战时安保提供坚实保障。

                                                                                                                                                                                  

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[供稿单位:] [责任编辑:王作兴]
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